“주민 배제-사전의무교육-과도한 정치적 중립 규제...행안부 시범조례 위헌요소 많아”

2022.08.15 16:57:03

한국주민자치중앙회 3분기 정기회의 특별세미나 
이동호 변호사, 헌법소원 현황과 과제 발표


[웹이코노미 김영섭 기자] 주민자치회 구성에서 ‘주민’ 배제, 주민자치위원에 대한 사전의무교육 부여와 과도한 정치적 중립 규제 등 행정안전부 표준조례(안)의 위헌소지 조항에 대한 활발한 토론이 펼쳐졌다.

 

15일 한국주민자치중앙회에 따르면 이동호 변호사(법무법인 온다)는 지난 11일 서울 종로구 태화빌딩 그레이트하모니홀에서 열린 한국주민자치중앙회 2022년 3분기 정기회의 특별세미나에서 세 차례에 걸쳐 진행한 주민자치회 조례 관련 헌법소원심판 청구 현황과 과제를 발표했다.

 

‘문재인 정부의 주민자치회 표준조례 위헌성, 어떻게 바로 잡을 것인가’라는 제목의 이날 세미나는 김수연 제주대 교수가 사회를 맡고 지정 토론에는 방동희 부산대 교수, 차동욱 동의대 교수, 최철호 청주대 교수, 김봉수 신촌동 주민자치회장이 참여했다.

 

먼저 이동호 변호사는 발제에서 “2013년 제정된 지방분권법에 의하면, 풀뿌리 자치 활성화와 민주적 참여의식의 고양을 위해 ‘읍ㆍ면ㆍ동’에 해당 행정구역의 ‘주민’으로 구성되는 ‘주민자치회’를 둘 수 있게 했다. 주민자치회는 주민화합 및 발전을 위한 사항 등 자치업무뿐 아니라 지방자치단체가 위임 또는 위탁하는 사무 처리도 수행할 수 있게 했다. 그런데 지방자치단체장은 조례로 정하는 바에 따라 주민자치회의 ‘위원’을 위촉할 수 있다. 위원은 지역사회에 대한 봉사자로서 권한을 남용해서는 안 되고 ‘정치적 중립’도 지켜야 한다. 그런데 위원이 어떤 지위와 역할을 갖는지, 위원과 주민의 관계가 어떠한지에 대해 지방분권법은 따로 정한 바 없고, 다만 이후 살펴 볼 행정안전부 표준조례는 ‘위원’을 ‘주민을 대표하는 주민자치회의 구성원’이라고 하여 주민의 ‘대표자’로 설정했다”고 설명했다.

 


"주민으로 구성되어야 하는 주민자치회에 ‘주민’ 없고 ‘위원’만"

 

발제에 따르면, 현재 주민자치회는 지방분권법상의 단 3개 조문에 근거하여 시범운영 중인 차원을 고려하여 주민자치회의 설치 시기, 구성, 재정 등 주민자치회의 설치 및 운영에 필요한 구체적인 사항은 따로 법률로 정하도록 위임하였다. 이와 관련, 21대 국회에는 총 7건 법률안이 발의되어 있으나 소관 상임위(행정안전위) 차원의 논의는 저조한 상태이다. 지방분권법에 의하면 행정안전부장관은 주민자치회의 설치 및 운영을 위한 행정적ㆍ재정적 지원을 할 수 있다. 이와 관련, 행안부는 지방자치단체의 주민자치회 관련 조례 제・개정에 도움을 주겠다는 명분으로 2013년 6월 주민자치회 표준조례를 제정하고 배포했다. 전국 대부분 지방자치단체의 주민자치회 조례는 표준조례의 내용을 거의 그대로 따라서 제ㆍ개정되어 운용되고 있는 실정이다.

 

이동호 변호사는 행안부 표준조례의 문제점으로 △주민의 의사에 따른 주민자치회의 자발적ㆍ민주적 구성 가능성 차단 △주민자치회 구성원을 ‘주민’에서 한정된 숫자의 ‘위원’으로 대체 △주민자치회 위원에 대한 사전의무 교육 강제 △주민자치회 위원의 선거운동의 자유 침해 등을 꼽았다.

 

이 변호사는 “표준조례는 주민자치회를 ‘시장(또는 군수, 구청장)이 설치할 수 있다’고 규정하여 주민자치회 설치 권한을 오로지 자치단체장의 권한으로만 제한하고 지역 여건에 따라 ‘읍・면・동’에 복수의 주민자치회를 설치할 수 있는 가능성도 원칙적으로 차단한 채 기존 주민자치회의 하부기구로서 분회(또는 지회) 형식으로 설치하는 것만 허용하고 ‘지역여건상 분회가 필요한지’ 여부조차도 주민이 아닌 지자체장의 판단에 위임해 버린다. 이로 인해 주민의 의사는 무시된 채 획일적으로 ‘읍・면・동’ 단위 단수의 주민자치회로만 설치ㆍ운영되고 있는 것으로 보인다”라며 “이로써 표준조례는 주민자치회의 민주적이고 자발적인 설치 및 구성 가능성을 차단한 채 읍ㆍ면ㆍ동 행정체제 기반 행정편의주의적으로 운영하여 주민자치회를 통한 풀뿌리자치 활성화와 민주적 참여를 오히려 제약할 소지가 매우 크다”고 지적했다.

 

"주민자치회 설치 권한이 오직 단체장에게만…민주적․자발적 설치․구성 가능성 차단"

 

그는 또 “지방분권법은 “읍・면・동 해당 행정구역의 ‘주민’으로 구상되는 주민자치회를 둘 수 있다”고 규정하므로 주민자치회의 구성원은 엄연히 ‘주민’이어야 한다. 다만, 지방분권법은 지자체장은 조례로 정하는 바에 따라 주민자치회의 위원을 위촉할 수 있다고 하여 ‘위원’이란 신분의 근거는 두었으나 위원과 주민이 어떤 관계인지, 위원의 지위와 역할이 무엇인지에 대해서는 지방분권법이 따로 정한 바는 없이 조례에 위임했다. 그런데 표준조례는 ‘위원’을 ‘주민을 대표하는 주민자치회의 구성원’이라고 하여 아예 주민의 ‘대표자’로 설정해 버렸다. 위원의 정의, 정수, 자격, 선정, 위촉 등에 대해서는 자세히 규정하고 있지만 정작 상위 규정인 지방분권법이 인정한 주민자치회 구성원인 ‘주민’의 참여에 대해서는 별다른 규정조차 두지 않았다. 이로써 주민자치회의 구성원에서 주민을 배제하고 30명 이상 50명 이하의 한정된 규모의 위원으로 구성원을 대체해 버렸다“라며 ”지방분권법이 ‘주민’을 주민자치회 구성원으로서 상정하였음에도 불구하고 표준조례는 주민자치회 구성원에서 ‘주민’을 배제하고 한정된 숫자의 ‘위원’으로 대체하여 지방분권법을 정면으로 위반하고 주민의 자치권을 침해했다“고 비판했다.


계속해서 이동호 변호사는 “표준조례는 특히 2018년 8월 개정안부터 주민자치회 위원의 선정 자격에 주민자치활동에 관한 기본교육과정을 최소 6시간 이상 사전에 의무적으로 이수할 것을 추가하고 이 교육과정을 지자체장이 인정하는 과정으로만 한정하여 지자체장이 교육 내용까지 통제할 수 있게 했다. 주민자치를 명분으로 하지만 실제로는 시민단체 활동가들이 주민자치회 위원 지원자들을 상대로 주입식 교육을 하면서 특정 소수 활동가들의 수입원 역할로 전락한 것이 아닌지 의구심이 든다. 실제 양천구 사례를 보면 교육이수율이 2018년 80%, 2020년 75%, 2021년 60% 수준으로 사전의무교육이 위원 선정 대상자를 축소ㆍ배제시키는 기능을 하고 있음을 실증적으로 보여주고 있다”라며 “그러나 위촉 후 사후교육을 하거나 아예 교육을 시키지않는 지자체도 있어 주민자치교육과정을 이수하지 않으면 주민자치회 위원이 될 자격까지 배제한 것의 합리적인 이유를 찾기 어렵다. 표준조례의 주민자치기본교육 사전 이수 강제는 주민자치회 위원이 되고자 하는 주민의 공무담임권, 평등권 등 기본권 침해의 소지 매우 높다”고 밝혔다.

 

"주민자치위원 지원자에 강제된 사전교육이수 조항, 기본권 침해 소지 커"

 

이어 이 변호사는 “지방분권법은 주민자치회 위원을 지역사회 봉사자로 설정하면서 권한 남용을 금지할 의무에 추가하여 정치적으로 중립을 지킬 의무도 부여하고 있다. 그러나 정치적 중립의무를 위반할 경우에 처벌 등 불이익에 대해서는 따로 정한 바 없으나 공직선거법에 따르면, 공무원뿐 아니라 ‘법령에 따라 정치적 중립을 지켜야 하는 자’도 선거에 영향력을 행사할 수 없게 되어 있어 주민자치회 위원은 선거와 관련한 정치적 표현의 자유를 심각하게 제한받는 실정이다. 그러나 주민자치회 위원의 신분은 기본적으로 ‘주민’이고 무보수 명예직이며 겸직이 금지되지 않고 신분 보장의 혜택도 누리지 못한다는 점에서 직업공무원과 본질적으로 다른 신분임에도 불구하고 왜 직업공무원과 동일하게 정치적 중립 의무를 부여한 것인지는 여전히 합리적 이유를 찾기 어렵다. 정치적 중립의무까지 부과 받은 데 따른 대가적 관계의 급부도 거의 없다는 점에서도 기본권 침해 소지가 크다”고 지적했다.

 

그는 “문제는 표준조례가 한발 더 나아가 지방분권법도 제한하지 아니한 ‘선거운동의 자유’까지 제한하고 있다는 점인데 선거운동을 할 수 없는 자를 규정한 공직선거법 제60조 제1항 제7호는 ‘통리ㆍ반의 장’과 ‘주민자치위원회 위원’만 포함하고 있으나 표준조례는 위 조항에 따라 선거운동을 할 수 없는 자에 주민자치회 위원을 포함시켜 버린 것이다. 이에 따라 현재 선거법 실무는 선거기간에 선거운동을 한 주민자치회 위원을 선거법 위반으로 기소하고 유죄 선고하고 있는 실정이다. 표준조례의 주민자치회 위원에 대한 선거운동의 자유 제한은 법률에 위임 없는 선거운동의 자유권 제한이며 평등권 침해 소지도 매우 높다”고 짚었다.

 

"과도한 정치적 중립 의무 부과…선거운동 금지는 법률 위임 없는 자유권 제한이자 평등권 침해"

 

끝으로 이동호 변호사는 현재 3차에 걸쳐 진행 중인 헌법소원심판청구(위헌소송) 현황을 공유했다. 사전의무교육 조항을 대상으로 1차 헌법소원은 현재 본안 심리 중으로 심판 접수 후 8개월이 지났으나 아직 결정이 없는 상태다. 주민자치회 구성원을 주민에서 위원으로 대체한 조항과 관련한 3차 헌법소원은 청구 요건 불비로 지난 7월 최종 각하되었으나 본안 판단에 버금가는 결정을 했다는 점에서 의의를 찾을 수 있다고 이 변호사는 밝혔다.

 

3차 헌법소원은 주민자치회 위원의 정치적 표현의 자유와 선거운동의 자유 제한 조항을 대상으로 하며 지난 9일 재판부 심판에 회부됐다. 그리고 현재 청구 준비 중인 4차 헌법소원은 주민자치회 설치 구역의 ‘읍면동’ 단위로의 제한 조항과 관련된다. 이에 대해 이 변호사는 “특정 행정구역 단위로만 제한하고 복수의 주민자치회 설치를 차단하고 있는 현행 주민자치회 조례들 대상으로 헌법소원 제기를 검토 중에 있다”고 밝히며 발제를 마무리했다.

 

다음으로 본격적인 토론이 펼쳐졌다. 먼저 방동희 교수는 “조례는 지방자치단체가 갖는 고유한 권한인 자치입법권에 근거한 것이므로, 설령 가이드라인의 형태라 하더라도 국가가 ‘표준조례’라는 명칭으로 그 내용을 일괄 공시하여 지방자치단체에게 일정한 표준을 제시하고 유도하는 것은 지방자치단체의 자치권 침해 소지가 매우 크다고 할 수 있다”라면서도 “그러나 ‘표준조례’라는 형식은 국가의 책임있는 규범의 형태로도 볼 수 없어, 이에 대한 위법성과 위헌성을 직접 다툴 수 없는 즉, 공식적 행정통제를 회피해 나갈 수 있는 매우 변칙적인 행정작용의 하나이다. 따라서, 표준조례 그 자체를 소송의 대상으로 삼을 수 없고, 표준조례에 근거한 개별조례의 위법을 법원 또는 헌법재판소에 다툴 수 있다 할 것임. 결국, 표준조례 자체의 원천적 위헌 위법을 다투기 어려워 이를 만든 국가의 책임을 묻기 어렵고, 이를 따른 지방자치단체의 조례의 위법을 다툴 수밖에 없는 것이다. 하지만 표준조례의 고시 또는 공고가 법령상 근거를 두고 있는 경우, 고시 또는 공고의 위법 또는 위헌에 대하여 행정소송 또는 헌법소원을 제기함으로써 표준조례를 폐기를 검토할 수는 있다”고 지적했다.

 

방 교수는 또 “직무명시 없이 주민자치위원의 직무 수행시 봉사자로서 정치적 중립성 의무 및 권한남용 금지 의무 규정은 불명확한 부분이며, 주민자치회를 국가가 시범 설치․운영하는 것도 위헌의 소지가 있다. 또, 주민자치회의 설치 및 운영에 필요한 사항은 따로 법률로 정한다고 했는데 이를 지키지않는 것은 일종의 입법부작위로 문제의 소지가 충분히 있다”라며 “행안부의 ‘주민자치회 표준조례안’의 개별 각 조항에 대하여 법적 구속력도 부여하기 어려울 뿐더러 그 내용의 적법성과 합헌성도 당연히 인정된다고 보기 어렵다. 이러한 측면에서 ‘주민자치회를 시장(또는 군수, 구청장)이 설치할 수 있다’는 규정은 그 근거를 찾기 힘들고, 오히려 해석상 「지방분권법」 제27조의 ‘풀뿌리자치의 활성화와 민주적 참여의식의 고양을 위하여’라는 주민자치회의 의의와 배치된다고 볼 여지도 있다. 표준조례안의 전반적 내용은 상위규범과의 정합성과 합목적성을 당연히 갖추고 있다고 보기 어렵고, 오히려 여러 주민자치회의 유형 중 하나의 시범적 형태로 보는 것이 합당하고 이에 대한 구속력도 긍정할 수 없다. 주민자치위원의 정치적 중립의무는 ‘직무를 수행할 때에는’으로 한정하여 해석하는 것이 타당하다고 사료되며 ‘선거운동을 할 수 없다’는 규정은 「공직선거법」 제60조제1항제7호에서 ‘주민자치위원회’로 명시되어 있는 바 해당 규정을 지나치게 확대해석한 조항으로 동 규정의 취지에 배치 되는 바 위법한 규정으로 사료된다”고 밝혔다.

 

 

“행안부 표준조례안, ‘표준’ 아닌 ‘시범’ 조례안…국가는 간섭․규제 아닌 지원만 해야”

 

방동희 교수는 “‘주민자치회 표준조례안’은 「주민자치회 시범실시 및 설치․운영에 관한 조례 개정(안)」이라는 원 명칭에 충실하게 ‘표준’이라는 표현은 삭제되는 것이 타당하며 그 내용도 「지방분권법」에서 정하는 주민자치회 규정의 종합적 체계적 해석에 걸맞게 재구성되는 것이 타당할 것”이라며 “더불어 가칭 ‘주민자치회의 설치 및 운영에 관한 법률’이 조속하게 제정되는 것이 주민자치회에 관한 시행과 해석에 관한 논쟁을 종식시켜 이로 인한 사회적 갈등과 비용을 줄이고 보다 안정적이고 성숙한 지방자치제를 실현하는데 기여할 것이다. 주민자치회 설치 및 운영은 지자체에서 조례로 자율적으로 정하는 게 맞다. 이게 자치권 실현에 합당한 것이다. 국가는 지원자의 역할을 해야지 규제-제한 부분이 법에 포함돼선 안 된다고 본다. 주민자치회는 국가의 영역이 아니고 지자체의 영역이다. 법안을 만들 때도 지원, 촉진 부분이 가장 중요하지 ‘선거운동 제한’ 등의 규제 부분이 들어가선 안 된다고 생각한다”고 강조했다.

 

차동욱 교수도 “헌법재판관들이 정치적 중립 의무에 대한 개념을 잘 못 잡고 있는 것 같다. 표준조례가 지자체장에게 주민자치회 설치권한을 부여함으로서 오히려 주민자치회의 정치적 중립성을 담보하기 힘들게 하고 있다. 주민자치회 위원의 어떠한 행위도 정치적 중립성을 위반해서는 안 된다는 의무를 부과하는 것은 문제가 있지만, 그렇다고 주민자치회를 특정 정치세력의 도구화 하는 것도 예방해야 할 필요는 있다. 주민자치회의 권한과 사무를 정치와 무관한 영역에 두도록 한정하는 것이 필요하다고 본다”라면서도 “공직선거법의 선거운동에 대한 지나친 규제와 이를 옹호하는 헌법재판소의 입장에 대해 매우 비판적이다. 따라서 주민자치위원이든 주민자치회위원이든 선거운동을 할 수 없도록 한 것은 자유선거의 원칙에 대한 심각한 훼손이라고 본다. 다만, 현행 선거법상 선거운동을 하려면, 선거운동원으로 등록해야 하고 그 수는 매우 제한적이라 굳이 주민자치회위원이 선거운동원으로 등록할 필요가 있는가가 의문이다. 즉, 선거운동원으로 등록된 자만이 선거운동을 할 수 있게 만든 공직선거법이 문제라고 생각한다. 이는 선거운동의 자유를 엄청나게 제한해 놓고 있다. 예전시대 문법에 머물러 있다. 헌재 위헌소송의 결과에 대해서는 솔직히 회의적이지만 꼭 위헌을 이끌어내시길 바란다”고 밝혔다.

 

최철호 교수는 “지방분권법은 지방자치단체장으로 하여금 조례로 정하는 바에 따라 주민자치회의 구성원에서 주민을 배제하고 30명 이상 50명 이하의 한정된 규모의 위원으로 위촉하는 것으로 규정하고 있는 문제점이 있다. 지방분권법이 ‘주민’을 주민자치회 구성원으로 하도록 규정하고 있음에도 불구하고 주민자치회 표준조례는 주민자치회 구성원에서 ‘주민’을 배제하고 한정된 숫자의 ‘위원’으로 대체하고 그 위원들에게 주민의 대표자의 지위를 부여하는 것은 문제가 있다”라며 “표준조례는 주민자치회 위원의 선정 자격에 주민자치활동에 관한 기본교육과정을 최소 6시간 이상 사전에 의무적으로 이수할 것을 추가하고 이 교육과정을 지자체장이 인정하는 과정으로만 한정하여 지자체장이 교육 내용까지 통제할 수 있게 하고 있다. 주민자치위원으로서 필요한 교육은 반드시 사전교육을 받아야 할 합리적인 이유는 발견하기 어렵고 사후교육, 보수교육으로도 얼마든지 그 목적을 달성할 수 있고 지방자치에 대한 소양을 갖춘 지방의회 의원이나 지자체장 출신자나 심지어 전직 주민자치회 위원조차도 주민자치회 위원이 되려면 무조건 사전에 의무적으로 주민자치기본교육을 이수하도록 하고 있는 문제점이 있다. 이러한 이유들로 표준조례의 주민자치기본교육 사전 이수 강제는 주민자치회 위원이 되고자 하는 주민의 공무담임권, 평등권 등 기본권 침해의 소지가 매우 높다”고 설명했다.

 

단, 그는 “주민자치회의 역할 중 지자체의 공무 수탁, 위임 사무의 경우 중립성을 지키지 않는 범주에 해당될 수 있는지는 의문이다. 이는 지자체의 하부단위로 볼 수 있는 여지가 있어서 중립성 배제가 가능한지, 더군다나 주민자치회가 지자체의 행-재정적 지원을 받을 경우, 위원들의 특정 정당-정치활동에 대해서는 논란이 있을 수 있다”고 지적했다.

 

“주민자치회인데 자치권도 평등권도 없어…정치적 내용 아님에도 의사표현에 제한 많아”

 

끝으로 3차 헌법소원의 청구인이기도 한 김봉수 신촌동 주민자치회장은 “주민자치회는 그야말로 주민이 주인이 되어 스스로를 다스린다는 의미에서 민주주의의 가장 기본단위가 되는 조직임에도 불구하고, 지역 내 활동에서 주인이 되지 못하고 있다. 이는 중간지원조직이 주민자치회의 모든 결정에 대해 영향력을 행사하면서 주민자치회를 하부조직으로 만들었기 때문이다. 또한 행정은 주민자치회 관련 모든 이슈 및 사업을 자치사업단에게 맡겨버렸기 때문에 주민과 직접적으로 소통하지 못하고 있다. 이로 인해 행정의 주민자치회 관련 업무에 대한 수행력은 거의 없다고 할 수 있으며, 이는 행정이 중간지원조직에 더욱 의존할 수밖에 없게 만들어 버렸다”라며 “무엇보다 지방분권의 가장 기초단위인 동 주민자치회의 기능의 본질인 주민의견 수렴을 통한 정책제안 조례제안 등에 대한 안내나 교육 없이 예산사업만 제안하게 하는 것은 주민자치회를 통한 지방분권의 실행과는 아무 상관이 없어 보인다. 이를 해결하기 위해서는 지방분권법과 조례로 확보된 주민자치회의 기본업무를 충실하게 실행할 수 있게 하여주면서, 주민자치회가 의회의 일부기능을 가지는 것이 필요해 보인다”고 제안했다.

 

김봉수 회장은 또 “주민자치회 구성원이 선거법적용을 받게 됨으로써 선거운동을 할 수 없을 뿐만 아니라 정치적 활동 및 주장을 못하게 된다. 중립적인 위치를 지켜야 하기 때문에 선거운동을 하지 못하는 것은 이해가 가지만 주민자치회의 운영조차도 정치적인 활동이 될 수 있음에도 불구하고 정치적 활동 및 주장을 일체 못하게 하는 것은 문제라고 본다. 자치권, 평등권 침해가 심각하다. 의사표현이 꼭 정치적 표현이 아님에도 제한이 너무 많다”고 고충을 토로했다.

김영섭 기자 kimlily@daum.net
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